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道路运输管理行政处罚自由裁量权实施控制初探
作者:佚名 文章来源:本站原创 点击数:687 更新时间:2006-3-22 8:49:38

作者:浙江省绍兴市道路运输管理处 王月灿 盛文斌


  近年来,关于行政处罚自由裁量权的实施控制问题,越来越受到有关法学专家学者和行政执法部门的关注。国内有关部门也在这一领域开展了卓有成效的研究和实践。前不久全国人大颁布的《中华人民共和国治安管理处罚法》,就吸收了浙江省金华市公安局关于“行政处罚自由裁量权基准制度”的一些元素,引起了国内专家的高度关注。

  绍兴市道路运输管理处在实施道路运输行业管理,实现依法治交、依法治运过程中,不断推进行政执法规范化办案进程,探索道路运输行政处罚自由裁量权实施控制措施,并取得了一些有益的成果。该处于2005年4月颁布实施了《绍兴市道路运输管理处行政处罚自由裁量权实施办法》,在全国交通系统内首次全面系统地规制行政处罚自由裁量权的实施,获得了国内有关媒体和专家学者的一致好评。国内有数十家媒体对此进行了深入报道,全国十几个省(市、自治区)的交通运管部门也纷纷到绍兴进行学习和交流。

  一、《绍兴市道路运输管理处行政处罚自由裁量权实施办法》出台的背景。

  行政自由裁量权作为现代行政权的重要内容,是20世纪行政法发展的一个重要标志,也是19世纪以来政府职能从理念上发生根本性转变和行政权实行扩张的重要结果。进入21世纪以后,对于行政处罚自由裁量权的研究和关注进一步得到了提高,已经越来越成为政府依法行政的一个标志。绍兴市道路运输管理处对行政处罚自由裁量权的实践可以倒溯到2001年5月,那时该处制定了《绍兴市道路运输管理处交通行政执法规定》,其中就对行政处罚自由裁量权的一些基本问题作了原则性的规定。但是随着时间的推移,行政执法工作的要求不断发生变化,尤其是2004年3月国务院《全面推进依法行政实施纲要》颁布以后,提出了“行政机关行使自由裁量权的,应当在行政决定中说明理由”的规定,这就要求行政执法部门对行使自由裁量权的实施进行新的研究。其中,交通行政执法,特别是道路运输管理行政执法工作的特殊性,使自由裁量权的规范行使显得尤其重要。

  (一)道路运输行政执法人员传统观念不重视行政处罚自由裁量权的实施控制。

  尤其是在基层道路运输管理行政执法实践中,往往存在这样一个误区:执法人员大多注重法律依据和执法程序,而忽视自由裁量的公正、合理。认为法定依据与法定程序是决定行政处罚案件是否合法的重要因素,而自由裁量本就是法律赋予执法机关和执法人员自主决定的“空间”,无须太多认真,即使有所偏颇,也不致于导致行政诉讼的败诉,因为行政诉讼中司法机关通常只对具体行政行为合法性进行审查,作出判决,一般不做合理性审查,也不做变更判决。基于这种认识,基层道路运输管理行政处罚中不同程度存在主观随意性,导致处罚不正确,不合理,该重的从轻,该轻的从重。甚至滋生腐败或诱发“不正当考虑”,出现以权谋私、收受贿赂、办人情案等现象。事实上,如果该重的从轻,既违背了法律规范的宗旨,起不到惩戒违法、促进规范的目的,还会使行政相对人产生误会,认为法律条文仅是纸上“老虎”,只要适当交了罚款,其某些违法行为依然存在;若该轻的从重,既损害了行政相对人的利益,有悖于“保护公民、法人和其他组织合法权益”的原则,还会使行政相对人产生抵触和对抗情绪;如果由于行政处罚自由裁量权的任意实施造成行政行为“明显不当”或“显失公正”,复议或诉讼均可以改变其不合理的行政行为。

  (二)道路运输管理行政法律法规中行政处罚部分存在着处罚幅度过大过宽,行政处罚自由裁量权难以把握的问题。

  基层道路运输行政执法人员都有这个体会,道路运输管理立法中,对于行政处罚的立法,普遍存在着罚款幅度过大过宽的问题,而且由于对处罚自由裁量权的实施缺乏可操作的标准,使自由裁量权难以准确把握。如2001年7月1日实施的《浙江省道路运输管理条例》,在关于营运货车超载的处罚时,就规定了200元以上2000元以下的罚款幅度,事实上,目前营运货车普遍存在超载现象,然而超载的比例危害的后果也完全不同,具体如何实施这一条款,操作上存在着相当大的困难。

  2005年7月1日《中华人民共和国道路运输条例》正式实施,在这部法律文件的法律责任部分中,对于违法行为行政处罚,更是普遍存在罚款起点高罚款幅度过宽的问题。比如大对于“未获得道路运输经营许可从事道路运输经营活动的行为”,《条例》就规定对无违法所得处以三万至十万元罚款。这个规定,给予执法者的自由应该说是更加的宽泛了。

  在全国道路运输管理机构尤其是基层运管机构执法者法律基本素质都不是特别强的前提下,面对这样的法律规定,制定一个较为确实可行的“自由裁量权实施办法”,应该说是十分有必要的。

  (三)交通行风建设,要求各个地市在执行交通行政法律法规的过程中,必须建立较为统一的行政处罚自由裁量权实施尺度。

  有一个非常典型的例子。《中华人民共和国道路运输条例》实施以后,对于同样的一个无证从事出租汽车经营活动的违法行为,浙江省目前是没有统一的处罚依据和处罚标准的。据笔者了解,对于无证从事出租车经营的“黑车”违章,在浙江,有一部分地市是按照《国道条》的规定,处以3——10万元的罚款,而在一部分地区(如绍兴市),则是按照《省道条》的规定,处5000——20000元罚款。而即使是处罚依据相同的情况下,在同一个地市,处罚的具体标准也还是各不相同的,比如,绍兴市在《行政处罚自由裁量权实施办法》出台以前,全市各级道路运输管理机构对“黑车”的处罚,虽然同样是按照《浙江省道条》对黑车进行处罚,处罚的标准也不尽相同的。如市运管处,是最低罚款7000元,而在绍兴县运管所,则最低罚款15000元,在其他几个县市,一般则最低处罚五千元。所以,同样的一个违法行为,同样的情节,同样的违法后果,放在不同的地方的运管机构进行处罚,最后的结果是完全不一样的。为更为严重的是,即使是在同一个道路运输管理机构内,两个情节完全相同的同类道路运输违法行为,在接受处罚时,由于行政执法人员的主观随意性,处罚结果也可能是迥然不同的。这从一定意义上来讲,其实是对法律的一种亵渎,是一种非常不严肃的执法方式,肯定会严重影响我们交通执法机关的对象行为,最后破坏交通行风建设。

  所以,绍兴市道路运输管理处希望能够建立某种规则,在这种规则实施以后,能够达到这样的一种理想结果,也就是,对于同样的违法违章行为,同样的情节,同样的危害后果,放到绍兴任何一个运管稽征所的违章案件处理室,由任何一名执法人员处理这一个违法违章案件,最后得出的结果应该是唯一的。比如,同样的一个营运客车不按规定站点停靠的案件,无论是在绍兴市区被查获,还是在绍兴县公路公路稽征所查获,拿到违章处理室处理时,处理室的工作人员,最后提出的处罚建议应该是唯一的。

  当然,这是一个非常理想化的建议,要想达到这样的结果,无疑是近乎幻想的。但是我们希望通过建立这样的一个规则,使上述情况下,不同的违章处理室给出的处理结果应当尽可能的接近,并且自由裁量权行使的理由也应该一致。

  二、道路运输管理行政处罚自由裁量权实施控制的主要内容

  (一)、确定行政处罚自由裁量权的含义

  某地道路运输管理处查获了一起营运货车擅自改装的违法案件,对违法车车主作出了罚款一万元的行政处罚决定,该车车主认为罚得太重,提出了异议。该处的一位执法人员直言不讳:“我罚一万元,依据的是《中华人民共和国道路运输条例条例》第七十一条第二款,同样依据这个法规这个条款,我还可以罚你一万五甚至二万。罚你一万元,算照顾你们。”言外之意,被罚车主还得感谢他一番。类似这样的案例,我们作为行政执法人员,应该算是司空见惯的事情。这里涉及的就是一个行政处罚自由裁量权的问题,但是人们不禁要问:自由裁量权难道就是任意裁量权吗?

  1、什么是自由裁量权。

  自由裁量权听起来是一个非常耳熟能详的名词,一般执法人员也大概知道是什么含义。但具体要说出“自由裁量权”的真正含义是什么,可能不见得每个人都能说得清楚,而且,事实上,即使是在学术界,对它的理解,也是不尽相同的。

  最初的自由裁量权,其实是一个司法领域的名词,行使的主体主要是指法官。比如《牛津法律大辞典》就认为:所谓“自由裁量权”,是指(法官)酌情作出决定的权力,并且其所作出的决定在当时的情况下应当是正义、公正、正确和合理的。这个笔者觉得与西方国家的法律体系中存在的“自由心证”的理念是有些接近的。而现在,“自由裁量权”已经慢慢地成为一个行政法领域的法律概念,甚至有人直接把“自由裁量权”叫成了“行政自由裁量权”。

  那么,什么是行政自由裁量权呢?定义很多,理解也很多,较为简单的一种理解是:自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内有选择余地的处置权力。这个定义,应该是通俗易懂的,它讲的是在没有法律规定或者法律条文规定得不够明确时,行政执法人员依职权根据案情本身的事实、证据,依据法理和行政法律法规的原则、精神和立法目的,作出合理、公平、正义裁决的一种选择性的自由裁量权力

  2、什么是行政处罚的自由裁量权。

  根据前面对行政自由裁量权的定义,我们可以得出什么是行政处罚的自由裁量权。它是指行政执法单位在实施行政处罚时,在法律规定的原则、范围内,自主确定与违法行为、违法者特点相适应的处罚,具体包括三个方面:一是自主确定对违法行为应否进行处罚;二是自主确定处罚的形式;三是自主确定处罚的幅度。

  由此,我们可以看出行政处罚的自由裁量权,包括几方面的内容:

  一是在行政处罚幅度内自主确定处罚具体幅度的自由裁量权。即行政机关在对行政管理相对人作出行政处罚时,可在法定的处罚幅度内自由选择。我们前面举过的一些例子,大部分属于这种情况,比如我们对营运货车擅自改装的,可以处5000至20000元罚款,只要在这个幅度内进行处罚,就都是符合法律规定的,也就是说执法人员在这个幅度内进行处罚都是全法的,也就是他有这个自由裁量的权力。

  二是自主确定处罚形式处罚种类的自由裁量权。比如,《中华人民共和国道路运输条例》第六十九条 规定,“违反本条例的规定,客运经营者、货运经营者不按照规定携带车辆营运证的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处警告或者20元以上200元以下的罚款”,对于不按规定携带车辆营运证的,道路运输管理机构除了责令改正外,既可以处以警告的行政处罚,也可以处以20元至200元罚款,而对于什么样的情况下可以处警告处罚,什么样的情况下可以处20元至200元罚款,法律没有明确规定,这就是给了执法机关和执法人员自由的权力。

  三是否给予行政处罚的自由裁量权。就是法律给予行政机关或行政执法人员,可以在符合条件的情况下,自主决定是否给予当事人处以行政处罚。比如,《行政处罚法》第二十七条第二款规定,“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,不予行政处罚”,这是行政机关可以自主决定是否给予处罚的法律依据。从部门法律看,对于这方面的规定是比较少的,应该依照《行政处罚法》的这个原则规定来进行操作。但事实上,在我们道路运输行政执法的实际过程中,对于道路运输违法违章行为,最后不予处罚的情况是非常多的,一般我们现行的做法是领导签个字,或者打个招呼,什么违法行为,说放行就放行了,根本没有什么理由的。即使有些地方,领导在签字的时候,给了简单的放行理由,(或者说就是不予处罚的理由),但也根本不可能有印证这些理由的相关证据材料。

  事实上,决定对一项违法行为是否给予行政处罚,是最大的一个自由裁量行为,更加应该遵照法律的规定严格执行。但严格从法律的规定上来看,对于这一种自由裁量行为,应该起码做到以下几点:

  首先是应该立案调查,并且制作相关法律文书。有一个十分值得研究的问题。在道路运输行政执法过程中,最后制作案卷并且归档的都是一些已经做出处罚决定,且已由行政处罚相对人履行了处罚决定的案卷。在绍兴历年来的行政处罚案卷当中,都是找不到任何一只最后没有做出处罚决定,或者最后处罚决定是免予处罚的或者甚至是一些训诫罚的案卷。有句话叫做“屁股指挥脑袋”,现在全省的运政执法基本上是就是属于这种情况,一个案件,它最终是否存在,最终是否有资格放到单位的行政执法档案中,不是由立案这个环节决定的,而是由结案这个环节决定的。只有一个案件处罚决定作出了,并且履行完毕了以后,再反过来给这个案件一个案号,并进行整理归档。而对于一些不予处罚的案件,或者警告的案件,一般是不会立案归档的。这实际上严格来讲并不符合法律的规定。

  其次是不予处罚,应当符合行政处罚法规定的“违法行为轻微并及时纠正,没有造成危害后果的,”的条件,这个条件其实又可以细分为三部分,即违法行为轻微、及时纠正、没有造成危害后果,三个条件是充分必要条件,缺一不可。

  再次是作出不予处罚决定,必须说明理由,并且要有相应的证据证明。也就是上面谈到的这三个充分必要条件,必须在案件中说明,当事人是否符合这些条件,为什么符合条件,有哪些证据进行证明。

  以上三方面,是行政处罚自由裁量权的主要三个形式,除此之外,还有一些比较特殊的自由裁量权表现形式,主要有:

  作出具体行政行为时限的自由裁量权。这个自由裁量权以前我们不是特别注意,但其实在执法实践中,这种自由裁量权其实还是非常广泛的。比如,我们根据浙江省道条的规定,对没有道路运输证或其他证件的车辆进行暂扣,在多少时间内对车主正式作出处罚决定,只要是在地方性法规规定的期限内,选择期限是有一定的自由的。再比如,现在我们很多地市都在使用“分期缴纳罚款”的形式应对现行法律法规处罚幅度过高的情况,那么,在决定行政处罚相对人可以分期缴纳罚款以后,相对人第一次的罚款缴了,第二次、第三次……分别缴多少,什么时候缴,法律都没有规定,这也就是行政机关和行政相对人的一种自由权力。

  对情节轻重认定的自由裁量权。比如《中华人民共和国道路运输条例》第七十条规定:“违反本条例的规定,客运经营者、货运经营者有下列情形之一的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处1000元以上3000元以下的罚款;情节严重的,由原许可机关吊销道路运输经营许可证”,那么,什么叫情节严重,这就是给予行政机关的自由裁量权。这种情况,在我们的交通法律法规和规章中是非常常见的。

  除了以上五种自由裁量权的表现形式外,还有诸如对事实性质认定的自由裁量权、决定是否执行的自由裁量权等等。

  (二)不正确使用行政处罚自由裁量权的表现形式。

  《绍兴市运管稽征处行政处罚自由裁量权实施办法》第十二条规定了以下六种行为,不能在自由裁量权实施过程中出现:

  1、考虑不应当考虑的因素或不考虑应当考虑的因素的;

  这里面包括了两种情况,即考虑了不应当考虑的因素,如考虑被处罚对象地位高低、权势大小、“油水”多少、“关系” 深浅;而有把相对人在被告和受罚之际正常的询问原由、申辩说理以致反驳作为加重处罚的理由考虑。比如我们对一辆有养路费违章的车辆,该车车主与当地交通局的领导有什么关系,这本来是与行政处罚本身没有任务关系的因素,但执法人员在实际处罚过程中,却考虑了这个因素,并对违法车主进行从轻处罚,甚至免予处罚,这就是对一种不应当考虑的因素进行了考虑。

  二是不考虑应当考虑的因素。如实施处罚中对法定从轻或从重情节不予考虑,对非法定从轻或从重情节更不予考虑;对偶犯或屡犯不予分别考虑,对被处罚人由实际经济状况决定的物质承担能力不予考虑(有的致使受罚人为缴罚款去偷盗),对被处罚人由身份职业特点决定的心理承 受能力不予考虑,选择了欠妥的处罚方式。

  2、处罚动机不良,目的不当;不符合法律规定的目的,假公济私,打击报复的;

  我国宪法规定,一切国家机关和国家工作人员必须努力为人民服务。公务员的行政行为如果不是为了公共利益,而是以某些个人和小集团的利益为出发点,就不符合法律规定的目的。假公济私,以权谋私是现实生活中最常见的滥用职权的行为。

  不善良的动机。公务员的行政行为不是为了实现法定的管理目标,而是处于个人恶意,恶感偏见歧视或其它外部动机。如公务员因某人曾控告自己而加重对其的处罚,或因某人的言行举止令自己不快而科以不应有的义务。

  3、相同情况,不同处罚,不相同情况,相同处罚,又不能说明理由的;

  相同情况不同处罚的,比如对同样的违法行为对国家机关从轻对公民从重;对此企业从轻对彼企业从重;对公民甲从轻对公民乙从重;对本地人从轻对外地人从重(现实执法过程中,这种情况比较突出,比如对现在讨论得比较热烈的外挂车辆的问题,我们一些道路运输管理部门,为了防止本地车辆的外挂,采取了对外籍车辆进行严查的问题,比如对同样的违章,本地车不查,外地车严车,对于同样查获的违法行为,对外地车严罚,本地车轻罚或不罚);对有“关系”的从轻对无“关系”的从重。上述这些情况,虽然可能均有一定的合理的出发点,但严格从法律上讲,却是一种滥用职权的行为,应该是不合法的。

  不相同情况相同处罚的,如对有法定从轻情节和无法定从轻情节的、对有法定从重情节和无法定从重情节的、对态度好的和劣的、对危害大的和相对较小的一样处罚;对一般情况下的行政违法同由于受到侵害或不公对待情况下的行政违法一样处罚。

  4、行政处罚违背社会公认的常理、道德、习惯的;

  即选择处罚的标准和幅度以及选择处罚的方式时,应以人们物质生活和社会文化程度所能承受接纳为限,注意不要与传统的伦理道德或当地的风俗习惯相悖。例如处罚时不歧视苛求,强人所难或恶语相加。罚款数量以相对人稍作努力可交纳为宜。对于确有困难的,亦应体现人道主义,予以适当减少。

  5、作出行政处罚时受个人非理智的情绪所左右,独断专行、态度粗暴、反复无常、宽严失度的;

  这是一种独断专横的执法方式。指行政执法人员做出具体行政行为时受个人非理智的情绪所左右,以极其粗暴的态度对待相对人,并因此而损害了相对人的合法权益。还有一种是故意拖延的,指在法律、法规未规定法定期限的情况下,行政机关故意拖延做出某些程序上的行为,损害了相对人的合法权益。如行政机关故意拖延告知相对人行使诉权或复议权,致使超出复议或起诉期限。还指的是实施具体行政行为标准不一,宽严失度,并因此损害了相对人的合法权益。

  6、未查清违法事实、情节或认定事实、情节有误,就轻率地作出行政处罚的。

  事实不清楚,证据不充分,据以实施行政处罚自由裁量权的物质基础就不存在,在这种情况下做出行政处罚决定,其所谓的自由裁量权自然是不能算合法的。

  (三)判断行政处罚自由裁量权实施是否适当的标准。

  1、是否符合法律目的;

  任何法律的制定都是基于一定的社会需要,为了达到一定的社会目的,而执法者可能故意偏离立法目的。典刑的如重过轻罚、重罚轻过或协商处罚等,表现为“为罚款而罚款,为拘留而拘留”。

  2、是否正确理解法律原意;

  是否正确理解法律原意。这主要是指在法律概念不是特别明确的情况下,对法律原意的理解和解释,是否符合立法的原意,在以下三种情况下,可以算作是不正确理解法律原意的:(1)对不确定法律概念作任意扩大或缩小的解释;(2)对不确定法律概念解释的前后不一致;(3)对不确定法律概念的解释违背已有的规范性行政文件对此概念所作政策性的解释,都属于对不确定法律概念解释的严重失当。

  3、是否基于正当(动机)和适当(考虑相关因素或不考虑不相关因素)考虑;

  不正确的动机大多导致不合理的结果。行政行为的实施必须符合法律授权的要求,而不能以执行法律的名义,将自己的主观意志甚至个人的偏见、歧视、好恶、故意等强加于公民或社会组织,更不能以权谋私、恶意报复;对每个行政行为而言都有其独特的相关因素应予考虑并排除不相关因素,即使受外部压力或影响如“严惩”之类的政策也不例外。

  4、是否受先例和惯例约束;

  背离既定的判例或习惯,具体表现为(1)相同情况是否平等对待;(2)是否符合比例原则,责罚相当;(3)是否前后一致,“行政机关如果对两个在主要方面相同的案件做出两种截然不同的裁决,法院是不能容忍的”;(4)遵循惯例。

  5、是否滥用程序自由;

  这里应包括不正当的迟延和不作为以及不正当的方式、步骤等。特别是在程序意定时,行政机关不得故意不启动程序、拖延和设置障碍。

  6、是否不行使或忘记行使自由裁量权

  这种情况有可能存在吗?答案是肯定的,因为权利人有权得到恰当的对待,不能因为可以“并处或单处罚款”一律“并处”,不能因为拘留可在“一日以上,十五日以内”、“罚款200元以下”就一律“拘留十五日”、“罚款200元”。

  (四)行政处罚的从轻、减轻和从重。
  《行政处罚法》中规定了从轻处罚、减轻处罚的条件和原则,这个知识只要从事过行政执法活动的,都应该是知道的。但对于如何正确掌握这个知识点,其实也是有一些可以探讨的问题的。

  1、什么是行政处罚的从轻、减轻。

  从轻处罚是在法定范围内的轻罚。从轻处罚是建立在行政机关行政处罚自由裁量权基础上的,是在自由裁量权范围内并在法定范围内的从轻。这种法定范围包括两种形式:一是在法定的处罚种类内选择性质较轻的处罚种类。比如我们前面举过的例子,《中华人民共和国道路运输条例》第六十九条 规定,“违反本条例的规定,客运经营者、货运经营者不按照规定携带车辆营运证的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处警告或者20元以上200元以下的罚款”,这里规定了警告和20至200元罚款两种处罚种类,我们如果选择警告处罚就是在法定幅度内的从轻处罚;第二种是在法定的处罚幅度决定较轻的处罚。比如《中华人民共和国道路运输条例》第七十一条第二款规定,“客运经营者、货运经营者擅自改装已取得车辆营运证的车辆的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处5000元以上2万元以下罚款。”在这一条款中,罚款的幅度是5000元以上2万元以下,如果我们最后处以10000元以下的罚款,就属于法定幅度内的从轻处罚。
  减轻处罚是在法定幅度以外的轻罚。如前述《中华人民共和国道路运输条例》第七十一条第二款规定,可以处5000元以上2万元以下罚款。减轻处罚就是在5000元的罚款底限以下的处罚,如处3000元罚款等。在法定幅度以内的处罚,是从轻处罚而不是减轻处罚。当然,在法定幅度以外就是在法定幅度以下,比法定处罚幅度更轻的处罚,而不是更重的处罚。原则上,行政处罚只应当在规定的种类、幅度以内适用。但由于一些法律承认的特殊情节,使得在原法定种类、幅度以内处罚显得不适当,违反了过罚相当的原则,有必要进行个别情况下的“法外处罚”,这就产生了减轻处罚。

  2、《行政处罚法》没有规定从重处罚和加重处罚的原则。

  根据我们上面的解释,我们可以知道从重处罚就是在法定的处罚幅度内选择较重的处罚幅度或较重的处罚种类。既然是在法定幅度内,那就应该是合法的,即使《行政处罚法》没有规定从重处罚,但执法实践中当然还是存在从重处罚的情况的。比如我们前面举过的《中华人民共和国道路运输条例》第七十一条第二款规定,在法定的5000元以上2万元以下罚款幅度内,我们选择15000上的罚款,就是从重处罚,都是合法的。
  但超过法定幅度以外的加重处罚,则因为没有法定的依据,就是不允许的。也就是说,象我们举的这个《中华人民共和国道路运输条例》第七十一条第二款规定,虽然规定是5000元至2万元的罚款,但只要符合一定的条件,我们突破5000元的下限,以更低的标准处罚是可以的,但反过来,无论是什么情况,突破2万元罚款的处罚上限,则是不可以的。这实际上体现了立法对相对人权益的一种保护。也是法律对自由裁量权的一种限制。

  3、从轻、减轻处罚的适用条件。

  (1)未达到完全行政责任年龄的。《行政处罚法》第25条规定“已满十四周岁不满十八周岁的人有违法行为的,从轻或者减轻行政处罚。”由于在14岁至18岁期间,人的生理和智力还处于发展阶段,其责任能力尚未达到成年人的水平,容易受到外界不良影响而违法,同时也容易教育纠正。因此,在这个年龄阶段的人的违法行为,要从轻或减轻处罚。
  (2)主动消除或者减轻违法行为危害后果的。这里关键的是“主动”,主动消除或减轻违法行为的危害后果,一方面表明违法行为人已经真诚悔过,另一方面又有消除或减轻违法行为危害后果的行为和结果。因此,应当从轻或减轻处罚。
  (3)受他人胁迫有违法行为的。受胁迫而违法,虽然不能完全免除责任,虽然表明违法行为人仍然最终实施了违法行为,但是这种违法与无他人胁迫而主动违法所反映出的危害程度是不同的,其可教育程度也不相同,所以应当区别对待。从教育和挽救的角度和政策上考虑,应当予以从轻或减轻处罚。同时,其他被迫实施违法行为的也应在轻罚之列,如“诱骗”等,而不宜仅限于“胁迫”这一条件。
  (4)配合行政机关查处违法行为有立功表现的。首先,违法行为人要有主动或积极配合行政机关查处违法的行为。其次,这些配合行为主要是检举揭发他人违法行为、提供他人违法材料和线索或者积极做有关当事人的工作,而不是仅限于说清自己的问题。此外,检举他人或提供线索,应是真实有效的,经行政机关调查核实,能够证实他人违法事实,在结果上有立功的表现。这些情节虽然并不表明违法行为人的违法行为和结果有什么变化减轻,但表明了违法行为人有悔过的实际行动,又有“将功补过”的立功事实。因此,应当从轻或减轻处罚。绍兴市道路运输管理处于1999年曾经出台过一个关于实施有奖举报制度的规定,其中除了对举报无证经营行为的公民实施一定金额的物质奖励之外,还规定,对已经查获的无证经营当事人,帮助揭发其他无证经营行为的,查证属实,依法从轻或减轻处罚。
  (5)其他依法从轻或者减轻行政处罚的。行政违法行为的形式和种类繁多,从轻或减轻的情节也很复杂,不可能在法规中全部罗列详尽。
  我们根据行政处罚法这个规定,列举了其他几种应当减轻处罚或从轻处罚的情况。如:在执法机关查处违章过程中,认识态度较好,积极配合调查,如实陈述违法情况的;行为人主动配合执法人员查处其他运管稽征违法行为,有立功表现的;向运管稽征机构主动投案,如实交代自己违章行为的等。

  4、符合上述条件的,是应当依法从轻或者减轻处罚,而非可以从轻或者减轻。

  行政处罚第25条,第27条关于依法从轻或者减轻处罚的规定,其均强调符合条件的,应当给予从轻或者减轻。对于行政处罚相对人提出的符合上述条件的请求和依据,执法机关应当进行审查,对确实符合条件的,必须从轻或者减轻,不是非法剥夺相对人的这些权利,而且,严格意义上讲,行政执法机关应当是有责任主动搜集行政处罚相对人符合上述条件的依据,并据以决定是否给予从轻或者减轻。

  5、关于减轻处罚的特殊性。

  有一个比较有趣的问题,就是减轻处罚的一种特殊情况,也就是说,如果法律规定的法定处罚幅度的低限已经是最低的处罚种类,或者已经是某种处罚种类的最低点,那就不能再按减轻处罚的原则进行。
  前者比如,我们前面举过的一个例子,《中华人民共和国道路运输条例》第六十九条 规定,“违反本条例的规定,客运经营者、货运经营者不按照规定携带车辆营运证的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处警告或者20元以上200元以下的罚款”,这个条款,法定的处罚种类是警告和20元以上200元以下罚款,也就是说,在这个条款条款中,法定的最轻处罚种类是警告,如果要减轻处罚的话,就是在警告以下再轻一些,那就没有可以减轻的了,否则就得创设一种新的更轻性质的处罚种类,那肯定是不可以的。所以在这种情况下,是不适用减轻处罚的原则的。
  后者比如,《浙江省公路养路费征收管理条例》第三十条规定,“违反规定将养路费收讫、免缴标志提供给其他车辆冒用的,征稽机构应当责令改正,并对提供标志者处以三千元以下的罚款”,这里的法定处罚幅度应该是0-3000元的罚款,也就是说理论上最低的罚款底限是0元罚款,在这种情况下,如果要减轻处罚,那就要突破0元的罚款,那就只有负罚款或者适用更轻种类的处罚,都是不可以的。

  6、可以从重处罚的适用条件。

  《行政处罚法》中没有规定可以从重处罚的条件,《绍兴市运管稽征处行政处罚自由裁量权实施办法》中,列举了以下几种可以从重处罚的条件:
  (1)、不听劝阻,多次实施违章行为;或者在违章被处以行政处罚后继续实施同一违章行为,屡教不改的;
  (2)、违法从事道路运输经营活动,违法所得数额较大的;
  (3)、违法从事道路运输经营活动,情节恶劣,造成重大后果的;
  (4)、在执法机关查处运管稽征违法行为过程中抗拒检查,有妨碍公务,暴力抗法行为的;
  (5)、在执法机关对违法行为进行调查取证过程中,有意隐瞒事实,作虚假陈述的;
  (6)、隐匿、销毁违法证据的;
  (7)、胁迫、诱骗、教唆他人实施运管稽征违法行为的;
  (8)、对检举、举报人或执法人员实施打击报复,查证属实的;
  (9)、两人以上结伙实施运管稽征违法行为,在其中起主要作用的;
  (10)、违法行为被新闻媒体曝光,社会影响恶劣的;
  (11)、其他法律、法规办法的应当从重处罚的情节。

  这里主要是吸收了刑法中一些法定从重的条件以及在交通行政执法实践中遇到较多的需要从重可以处罚的情节。
  当然,由于这些条件不是法定的条件,所以,只能把其称为可以从重处罚的条件,而不是象前从轻、减轻处罚一样,是应当从重的条件。也就是说,即使行政处罚相对人的情况,符合以上这些条件的,也可以不予从重处罚。

  7、不符合这些条件的违法行为处罚。

  对于这种情况,《绍兴市运管稽征处行政处罚自由裁量权实施办法》是这样规定的,“对不具备上述从轻、减轻或从重处罚情节的违法行为,根据本办法的有关条款选择处罚幅度;本办法未列明的,原则上按有关法律法规或规章所规定的处罚幅度从中处理。”
  在《实施办法》的分则中,规定了部分常见的交通运管稽征行政违法违章行为的一般处罚幅度,也就是说规定了这些常见违章的当事人,如果既不符合从轻减轻的条件,也没有可以从重处罚的情节,就按照分则中相对确定的处罚额度进行处罚,对于分则中没有规定的一些不常见的违法行为,则按“有关法律法规或规章所规定的处罚幅度从中处理”,这个从中,我想可以用数学中的算中间值的办法来计算,也就是低值加高值的和再除2。象刚才我们列举的《中华人民共和国道路运输条例》第六十九条 规定,“违反本条例的规定,客运经营者、货运经营者不按照规定携带车辆营运证的,由县级以上道路运输管理机构责令改正,处警告或者20元以上200元以下的罚款”,就可以按20+200/2=110元的罚款进行处罚。当然,执法过程中,不需要这么严格的数值游戏,我想在这里以100元处罚,也可以算是从中处罚了。

  (五)、实施行政处罚自由裁量权说明理由制度。

  行政处罚自由裁量权的实施,如何才能做到阳光,公正、公开,最终的归结点还是必须要回到这个问题上面来,也就是自由裁量权的说明理由制度上来。
  当道路运输管理机构最后对行政处罚相对人作出处罚决定时,如果没有说明最后自由裁量权实施的任何理由,那么,理论上,我们就应该认为,这个道路运输管理机构实施行政处罚自由裁量权没有特别的情节,就应当是按照前面的理由,对行政处罚相对人按中间标准进行处罚,但事实上,由于我们交通法律法规的特殊性,存在处罚起点高,幅度大的问题,所以实际上行政处罚中按中间标准处罚的决定是非常少的,而为什么没有按中间标准进行处罚,基本上都是没有说明理由的。
  那么,应该如何在道路运输行政执法文书中说明行使自由裁量权的理由呢?

  1、在行政处罚自由裁量权的行使理由在哪些地方应该得到体现。

  第一、案件的有关证据材料中必须包含有自由裁量权得到实施的事实依据。也就是说,行政处罚最后体现了自由裁量权的实施的,应当在整个案件的证据材料中得到相关的体现。比如,我们前面谈到的关于行政处罚相对人有立功表现,应当从轻减轻处罚的,那我们的案卷中,就应当有相对人如何立功的资料。
  第二、案件调查人员向单位负责人提出处罚建议的时候,应当说明据以提出这一建议的事实依据。这其中就应当包括自由裁量权实施的一些理由。比如,在《交通案件调查报告》中的调查经过和证据材料部分,就可以对此有些说明,然后在《调查报告》的处罚建议中,依据这些材料,提出自由裁量权实施的最终结论。
  第三、《行政处罚决定书》中说明自由裁量权实施的理由。
  《绍兴市运管稽征处行政处罚自由裁量权实施办法》第13条第3款明确规定,“适用一般程序处罚的案件,调查人员应当在《调查报告》中说明行使行政自由裁量权的事实和法律依据。经领导审批正式作出处罚决定,并在《行政处罚决定书》中说明自由裁量权行使的理由和依据。”提出在处罚决定书中说明自由裁量权实施理由的正式要求。
  但浙江省道路运输管理部门,目前都是按照交通部《交通行政处罚程序规定》(1996年7号令)的规定,使用表格式(或者说填空式)的行政处罚决定书,而且这个决定书的设计比较简单,很难将行政处罚自由裁量权实施理由放在这种决定书中,所以,绍兴目前正在试行推广采用“拟制式”的行政处罚决定书,用以更好地实施行政处罚自由裁量权。
  绍兴运管部门推广的这种拟制式行政处罚决定书是类似于法院判决书的一种拟制文书,这种行政处罚决定书的特点是针对性强、内容详实、说理充分、制作严格、形式完备,它是填空式行政处罚决定书根本无法比拟的文书形式。尤其是在实施自由裁量权方面,更能够体现这种文书形式的优点。
  “拟制式”行政处罚决定书主要包括以下几个部分:
  一是文头案号,即行政处罚决定书的名称和案件编号;
  二是行政处罚相对人基本情况;
  三是行政处罚案件的基本情况,案件调查经过,证据材料和查清的事实;
  四是行政处罚的事实根据和法律依据;
  五是行政处罚决定,告知事项。
  这其中,第三部分,可以较为详细地说明整个处罚案件的调查经过,获得的证据、每个证据用以证据的违法事实;第四部分用以说明最后行政处罚决定作出的依据以及自由裁量权实施的理由。这都可以更好确保对行政处罚自由裁量权的正确实施。向行政处罚相对人说明理由,保证行政处罚的公平公正公开。

  2、行政处罚结果的公开。

  行政处罚结果的公开,可以更好地让行政处罚机关的自由裁量权实施行为得到行政处罚相对人及其他有关人员的监督,具有十分重要的意义。绍兴市运管稽征处从1998年开始,就在尝试如何更好地进行处罚公开。从一开始的张贴重大案件处罚结果,到后来从台州学习用电脑显示屏公开处罚结果,到最后现在的用大型的电子显示屏公开所有案件的处罚结果,都是对自由裁量权实施的很好实践。目前,我们全市所有运管稽征所都已经安装了电子显示屏。

  (六)罚款的分期缴纳和延期缴纳。

  针对《中华人民共和国道路运输条例》处罚额度过高的现状,全省各地纷纷采取了允许行政处罚相对人延期或分期缴纳罚款的方式,如杭州运管局就专门为此制定了规范性文件,成为全省各地同行可以借鉴的好办法。我们《绍兴市运管稽征处行政处罚自由裁量权实施办法》对于罚款的分期缴纳和延期缴纳只作了原则性的一条规定:(这也可以算是自由裁量权实施的一个重要内容)
  根据《中华人民共和国行政处罚法》第五十二条的办法,当事人确有经济困难,需要延期或者分期缴纳罚款的,应遵循以下程序:
  (一)当事人提出书面申请,同时还要提交足以证明确有经济困难的证据材料,如本人或家庭主要成员的失业证、残疾证或所在基层社会组织提供的相关证明等;
  (二)接到申请的运管稽征机构应当对当事人的申请进行严格审查,认为符合条件的,决定同意;
  (三)同意当事人延期或者分期缴纳罚款的,应当在《处罚决定书》中注明延期或者分期缴纳罚款的期限,当事人未在规定期限内缴纳罚款的,进行催缴,并每日按罚款数额百分之三加收罚款;
  (四)当事人拒不缴纳的,运管稽征机构应当申请人民法院强制执行。
  在强制执行过程中,执行法院经审查,认为当事人确无履行能力的,在出具相关法律文书后终结执行,有关法律文书应附卷备查。


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